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同案不同判:税务局暂缓办理出口退税决定具有可诉性

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编者按:上期出口退税税案观察文章中,襄阳市金港湾进出口有限公司遭遇襄阳市樊城区国税局(后变更为襄阳国税局)暂缓办理出口退税,涉及金额5百多万元人民币,时间是2009年10月。直到2015年12月向湖北省国税局申请复议,再经法院一审、二审,当地税务机关和法院均认定,暂缓退税不是结论性决定,对金港湾公司的合法权益不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围。本期税案观察将分析一则“同案不同判”案件,并深入剖析税务机关作出暂缓办理出口退税应遵循的实体和程序要件。(文末历史文章附金港湾案件分析链接)

 

一、案情介绍

宁波市瑞麟服饰有限公司(以下简称“瑞麟服饰”)位于宁波市宁海县,主要从事纺织品、服装的加工与出口。

2013年7月15日,瑞麟服饰向宁海县国税局提交《免抵退税申报汇报表》,申请退还上月出口退税款。但是,由于宁海县国税局出口退税管理部门在当年6月的日常管理中发现瑞麟服饰出口退税变动异常,派员核查后制作了《宁波市瑞麟服饰有限公司疑点说明》;因此,当瑞麟服饰提出退税申请时,要求其填报《外贸企业出口业务自查表》。

2013年8月30日,瑞麟服饰向宁海县国税局提交了企业自查表以及相关合同和发票。

2013年9月5日至9月25日,宁海县国税局先后向瑞麟服饰出口货物的供货企业所在地县级税务机关发出11份协查函。至2014年12月底,县国税局收到的协查回复函显示,11家供货企业中7家业务正常、4家业务异常。

2015年2月4日,瑞麟服饰在宁海县“百姓事马上办”服务平台上申诉:县国税局长期暂缓退税,对其权利造成重大影响。

2015年2月9日,宁海县国税局作出《关于国税局扣押税款18个月投诉举报件的回复》,称无法排除瑞麟服饰的出口退税业务疑点,根据有关规定作出暂缓退税款的决定,涉及税款67万元。

2015年2月17日,宁海县国税局税源管理科将疑点材料移送县国税局稽查局。2015年2月25日,稽查局立案检查。

瑞麟服饰不服县国税局暂缓退税的决定,向宁波市国税局提起行政复议。

2015年5月22日,宁波市国税局复议维持宁海县国税局决定。

2015年6月12日,瑞麟服饰不服暂缓退税决定和复议决定,向宁波市江东区人民法院提起行政诉讼,

2015年12月11日,江东区人民法院裁定驳回原告起诉。

原告不服一审裁定,向宁波市中院人民上诉。

2016年5月3日,中院二审裁定,撤销原裁定,并指令一审法院继续审理。

 

二、一审及二审各方观点

本案争议焦点:宁海县国税局暂缓办理出口退税的处理行为是否属于行政诉讼的受案范围。

 

原告:宁海县国税局以存在疑点为由对原告作出的暂缓退税款决定,对原告权利显然产生重大不利影响。并且,宁海县国税局作出此决定,从未通知原告,也未依法告知原告申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限,系违反法定程序的行为。宁波市国税局的复议决定认事实不清,程序违法,适用法律不当,应予撤销。

 

被告:宁海县国税局认为,暂缓办理出口退税行为是一种中间性、阶段性状态,不是行政处罚,不应当单独成为行政诉讼的受理范围。

宁波市国税局认为,暂缓办理退税是阶段性的行政行为,后续是否退税才是一个决定性的行政行为。复议决定适用法律正确,程序合法。

 

一审法院:企业是否符合出口退税的条件,应当经过税务部门的审核;符合出口退税条件的,方可办理出口退税。在税款退返之前,该笔资金仍属于国家财产,对该笔资金暂缓办理退税,并没有对当事人的财产权利产生影响。宁海县国税局在发现原告出口退税行为存在疑点后,进行了相关调查,因疑点一直未能排除,至今仍未作出准予出口退税或不准予出口退税的决定,该行为尚处于程序性、过程性阶段,对原告并不产生实际的利害关系。法院裁定驳回了原告起诉。

 

二审法院:该暂缓出口退税行为已对原告的权利义务产生了实际影响,应当依法受到是否合法的审查,因此撤销原裁定,并指令一审法院重新立案审理。

 

三、华税点评

(一)本案属于行政诉讼案件受案范围的法律依据

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的规定,公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”,人民法院应当受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第一条第二款第五项和第十项规定,行政机关作出的不产生外部法律效力的行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于法院的受案范围。

本案中,宁海县国税局暂缓办理出口退税虽为阶段性行为,但也对纳税人的财产权造成了实质性的影响,属于具有外部性的行政行为,应当属于行政诉讼案件的受理范围。因宁海县国税局暂缓办理出口退税,瑞麟服饰不能如期获得出口退税利益,显然对企业的退税权利造成侵害。宁波市中级人民法院确认暂缓出口退税决定属于行政诉讼的受案范围,为行政管理权与纳税人权利的冲突提供了司法救济渠道,这与武汉市中级法院在同类案件中的认定结论大相径庭。本案的审理结果对纳税人在税务机关出具“暂缓办理出口退税”决定后的救济权利予以了肯定,对此类案件的审理具有重要的参考意义。税务以及司法机关在审理此类案件时应转变观念,充分考虑纳税人财产权利,在严格按照行政诉讼法规定受理此类案件的前提下,也要尊重纳税人的合法权利,防止税务机关不作为、滥用职权。

 

(二)税务机关暂缓办理出口退税的规范依据

税务机关暂缓办理出口退税的规范依据来源于国税总局发布的文件,包括《财政部 国家税务总局关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》(财税〔2012〕第39号)和《关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》(国家税务总局公告2013年第12号)。决定暂缓的适用情形有以下几类,并且税务机关对出口企业是否符合相关情形负有举证责任:

  1. 出口业务涉及的购进货物的真实性存在疑点,需要核实。
  2. 增值税退(免)税凭证、出口备案单证的真实性存在疑点,需要核实。
  3. 出口企业涉嫌骗取出口退税被稽查部门立案检查,尚未结案;出口企业涉嫌出口走私被海关立案检查,尚未结案;
  4. 涉嫌将低退税率出口货物以高退税率出口货物报关;
  5. 出口企业或其供货企业被税务机关认定为非正常户;出口企业取得增值税专用发票,开票方企业被定为走逃户。

6.出口业务是第三方以出口企业名义完成的,出口企业未实际参与。

本案中,宁海县国税局在日常管理中发现了瑞麟服饰存在涉嫌取得虚开增值税专用发票等问题后,暂缓办理原告的出口退税,逐步对存在的疑点进行排查核实,符合国家税务总局函调办法第五条的规定,属于出口退税管理权的权限范围。

 

(三)税务机关暂缓办理应遵循的程序规则

  1. 内部审批程序。税务机关不得随意作出暂缓办理出口退税决定,发现出口退税风险的,需要对出口企业开展评估核查,经复审核准才能对纳税人作出暂缓办理出口退税的决定。
  2. 及时告知义务。出口退税权涉及纳税人的重大经济利益,暂缓办理决定无疑会对纳税人的生产经营活动产生重大影响。税务机关应当及时履行告知义务,保障纳税人的知情权。纳税人可采取相应措施,一方面减少经济损失,另一方面维护自身权利。
  3. 金额确定有据。税务机关只能对确实存在疑点、需要核实的出口业务暂缓办理退税;对于购进业务真实、备案单证齐全的出口业务,不能无故暂缓办理。
  4. 尽快查明事实,作出最终处理决定,结束权利的不确定状态。

(1)问题轻微的,由调查评估岗报经复审岗核准后督促出口企业自行改正。
(2)多退税款的,从出口企业追回已退(免)税款。
(3)应移交税务稽查,或应当给予行政处罚的,按规定程序和权限实施。
(4)出口企业有涉嫌骗税、偷税等涉税违法情形的,应按规定移送。

本案宁海国税局作出暂缓办理决定后,未及时告知权利人,更没有告知申请行政复议的权利、复议机关和申请期限。其次,江东区法院在裁定和判决中均指出,宁海县国税局2013年7月作出暂缓退税决定,进行疑点核实;但迟迟没有作出最终处理决定,不符合行政效率原则。

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