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《会议纪要》确定纳税期限无效,企业应当依法纳税

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编者按:民营企业的发展壮大离不开地方政府的支持和国家税收优惠政策的激励,地方政府往往通过会议纪要的形式,确认对企业给予的扶持。但是,《会议纪要》仅能够作出政府职权范围内的帮扶措施,对于属于法定事项的税收问题,则不能越权。《会议纪要》若宽限了企业的纳税期限,其效力无效。企业应当依法纳税,避免不必要的损失。

 

一、案情简介

1、涉案政府《会议纪要》内容

江西鸿源科创房地产开发有限公司系江西鸿源数显科技有限公司子公司。2009年8月26日,南昌市政府召开协调会,并形成了《关于东方海德堡项目有关问题协调会议纪要》,第六条规定:鸿源房产在转让交易中“所应缴纳的营业税、土地增值税等,待市政府按照相关文件清算与鸿源数显公司LCOS项目配套资金后,按规定缴纳。2009年9月14日南昌市政府办公厅下发《印发关于东方海德堡项目有关问题协调会议纪要的通知》,要求相关部门认真照此执行。

2、税务处理处罚、移送公安情况

国家税务总局南昌市税务局稽查局于2010年11月25日对鸿源房产2006年1月1日至2009年12月31日纳税情况进行检查,认定鸿源房产转让东方海德堡所得1.6亿元未进行账目处理,未进行纳税申报,遂作出《税务处理决定书》,要求鸿源房产增调应纳税所得额,补缴企业所得税18120961.70元,并加收滞纳金。由于鸿源房产此时已经陷入经营困境,无力缴纳税款、滞纳金,2011年4月13日南昌税局将该案移送经济犯罪侦查总队。

2011年4月15日南昌税局举行了鸿源房产税务行政处罚听证会,后作出洪国税罚[2011]1号《税务行政处罚决定书》,对鸿源房产处以0.7倍罚款。鸿源房产不服,遂起诉。

 

二、华税观点

(一)《会议纪要》超越职权确定的纳税期限无效

本案争议产生的根源,在于地方政府违反税法规定,越权在《会议纪要》中宽限企业的纳税期限。

首先必须提醒企业,地方政府关于税收相关的允诺,因与税收法律法规相抵触而无效,对税务机关依法征税不具有约束力。

《立法法》第八条规定,关于税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律的规定。《税收征收管理法》第三条规定,税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行……任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。纳税期限属于税款征收的基本要素,只能依据税法确定,地方政府无权作出宽限。

其次,在政府职权范围内,《会议纪要》作出的承诺必须履行。

“会议纪要”是行政机关常用的公文格式。原《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号)第二条规定,行政机关的公文,是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。第九条第十三项规定,会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》(中办发[2012]14号)第八条第十五项规定,纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见,会议纪要已经议定的事项,具有法定效力,无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。因此,企业有权依据《会议纪要》要求地方政府履行职责。

(二)移送公安后、司法机关处理前,税局不应作出行政处罚

最高人民法院《关于司法机关对当事人虚开增值税专用发票罪立案之后刑事判决之前,税务机关又以同一事实以偷税为由对同一当事人能否作出行政处罚问题的答复》([2008]行他字第1号)明确:税务机关在发现涉嫌犯罪并移送公安机关进行刑事侦查后,不再针对同一违法行为作出行为罚和申诫罚以外的行政处罚;刑事被告人构成涉税犯罪并被处以人身和财产的刑罚后,税务机关不应再作出罚款的行政处罚。如当事人行为不构成犯罪,则公安机关应将案件退回税务机关,税务机关可依法追究当事人的行政违法责任。

易言之,在该答复中最高院认为,刑事处罚乃司法机关依最严格法定程序作出,较之于行政机关作出的行政处罚更具有正当性,具有优先适用性,亦体现刑事优先原则。

刑事优先原则是解决违法行为同时触犯刑事法律规范和行政处罚法律规范时如何适用法律问题的基本规则,其在《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8号)中的体现更为彻底。该文第一条第三款规定,行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的,应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院;未作出行政处罚决定的,原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。第五款规定,人民检察院对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件,认为依法应当给予行政处罚的,应当提出检察建议或者司法建议,移送有关行政执法机关处理。

根据前述规定,税务机关在案件移送前未作出行政处罚的,原则上不得作出,只有待司法机关的处理结果作出后,方可决定是否予以行政处罚。

结语:实际上,本案鸿源房产及其所属的江西鸿源数显科技有限公司,是当时江西的“明星企业”,引入的LCOS项目对地方产业升级起到积极作用。但是,由于地方政府允诺未能落实、自身以及合作伙伴经营过程中出现了违法违规行为,导致企业陷入经营困境,引发涉税行政案件、刑事案件,最终没落,对民营企业起到警醒作用。总而言之,地方政府应当在权限范围内作出允诺,并切实履行,而企业应当依法纳税,提高税法遵从度。

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